自新末大乱到天下再次一统，历经了近20年的时间。在这段时间里，百姓伤亡惨重，战死和病饿而死的人不计其数。到刘秀再次统一天下后，天下的人口，“十有二存”。什么叫十有二存，也就是说，人口减少了百分之八十啊！
这个统计的数据，深深地刺激着刘秀，他深深地内疚着。天尊要自己保护好天下的苍生，自己难道就是这样地保护的吗？十人中有八人死亡啊？这是什么数字啊！刘秀日思夜想的事就是如何消灭战争，如何让百姓耕者有其田，如何让奴婢们回家务农，如何让人民休养生息，如何把人口恢复到原来的数量。
公元51年，功臣朗陵侯臧宫，扬虚侯马武上书，请求乘匈奴分裂、北匈奴衰弱之际发兵攻灭之，以立“万世勒石之功”。
但是刘秀却下诏书：“今国无善政，灾变不息，倘不能自保，而复欲远事边外乎！不如息民。”
可见刘秀这个光武帝，是同汉武帝截然不同的皇帝，一个是耗尽了祖父、父亲，辛辛苦苦地积累起来的国库，开疆拓土，燕然勒石，以显扬自己的文德武功。但另一个却是，想的始终是百姓啊！
刘秀勤于政事，日日夙兴夜寐。他多次发布了释放奴婢和禁止残害奴婢的诏书，使得自西汉末年开始的，大量的失去土地的农民沦为奴婢的问题，得到了极大的改善。也使得战乱之后的大量土地的荒芜，而人口严重不足的问题，得到了实质性的解决。
光武帝刘秀，是中国历史上唯一一个，没有诛杀过一个功臣的开国皇帝。
开国皇帝为什么要诛杀功臣呢？因为功臣们功高震主，因为功臣们拥兵自重，但是哪个会反，哪个不会反呢？开国皇帝是无以知晓的，那只有明哲保身，杀了以绝后患。但是光武帝刘秀不需要啊！当扫平中国的那一年，是为公元36年吧！徐福已经三百一十四岁了，凭他三百一十四年的阅尽人生沧桑的老眼，还能看不透那些功臣的吗？还需要用妄杀以绝心中的疑惑吗？
刘秀进行了官制改革，他以厚待功臣和贵戚为名，赐以爵位和田宅，他给了他们高官厚禄，但摘除了他们的军政大权。
鉴于西汉中的三公权重，刘秀虽然还是设置了三公的位置，但是把行政大权都下移了，下移到设在中朝的，由皇帝直接指挥的尚书台。尚书台设尚书令一人，尚书仆射一人，下辖六曹尚书各一人，这在以后便演变成了六部尚书。因此说，中国历朝历代的六部尚书的官制制度，还是刘秀发明的呢？
刘秀大肆兼并了地方的机构，他下令把四百余个县的编制，取消了并并入了其它的县份。郡也是这样，能够合并的全部都合并。各郡、各县的官吏，能裁减的全部都裁减，实行一官多职的制度，因此各郡、县的吏减甚剧，原来设置的官吏，十个人当中只剩下一个人了。这样的措施，大量地消减了地方政府的开支，使老百姓的负担越益地减轻了。
刘秀废除了地方的兵役制，撤销了内地各郡的地方兵，裁撤了都郡尉的职位，同时也取消了各郡内部的，每年征兵训练时的都试，地方的防务，由招募来的职业军队来担任。
刘秀在任其间，多次下诏特赦刑犯，让他们回家务农，因此，刘秀的与民休息的政策，被大大地推行了，这其实就是徐福在汉文帝、汉景帝的文景之治中所看到的方式方法。
公元30年，刘秀就下诏恢复文景时期的三十而税一的制度，以后又免除税赋了好多年。
刘秀为了清查核实垦田的亩数和户口、年龄，便下诏开始“度田”。他派出了大量的官吏，到各郡各县去巡查“度田”政策的执行的情况，对于那些趁机中饱私囊，以假乱真或“度田”不实的官员，进行了狠狠的打击，使得“度田”的行政措施，得以落实到了基层。
但是刘秀的“度田”制度，却是侵犯了相当一部份豪强的利益，受到了激烈的抵制。
尽管刘秀下令处死了河南尹张伋及其它諸郡太守十多个人，表示了自己严厉彻查土地拥有和人口统计的决心，但各地的豪强大姓，却纷纷地起来进行了反抗，他们都象当年王莽要实行“井田制”时的那样，有的屯家奴与政府对抗，有的则聚众为贼。