随着底盘的扩大，陈宪已经无法直接掌控局势，他能依靠的只有制度。
这个时候就显现出这种分权自制体质模式的优点，不需要外力的干涉，每一个小镇都能形成一个自给自足，内部平衡的生态圈子，陈宪所要检查的就是，有没有人从制度上去破坏这种生态平衡。
为了便于管理，陈宪对人口在三千以上的大中型庄子大多保留和加固，对于少于三千人的小庄子，则是有选择性的扩建和加固，例如附近有大量优质耕地的，附近有水能充足河流的小庄子，就进行扩建和加固，根据情况将小庄子扩建成中型或者大型庄子，对于那些地理位置条件不好的中小庄子，则是进行拆迁合并。
在平原地区，一个庄子大约能辐射三四万亩的土地，再远，耕种者花在路上的时间就太长，性价比就比较低了，一个三五千人的庄子，耕作三四万亩的土地，正好合适。
这个时代堡寨大都都是这么个规模，人口也许会更多一些，但控制的耕地不会更多。
对于一些位置不好，的偏远村寨，陈宪通过招工和强制搬迁的方式，彻底废弃。
那些人口比较少，防御力比较弱的村寨，在蒙古人面前，就是砧板上的肉，在蒙古人的入侵过程中，这样的村寨是最大的受害者。
对于治下的每一个人力，陈宪都不想放弃。
所以，他当然也不会放弃县城。
陈宪打算将县城作为自己领地的一个贸易窗口。
陈宪在占领莱芜全境之后，亲自前往县城，召集了县城的各界头面人物和逃亡到县城的一些豪强，向他们提出了一套自制方案。
首先，陈宪会在镇上成立一个督政院，镇上的大户和富户们要选举出一个三十一人的督政团体。
再由督政团体选举出镇长，最后由镇长组建镇衙门，至于镇衙门有些什么机构，干些什么，这都有镇长提议，然后有督政院审核批准，陈宪并不干涉。
但陈宪会向镇上派遣法官，检察官，警察局长，由这些人来组建法庭，检察署，和警察局，当然这些官员不会孤家寡人来上任，他们会带来总共上百人的下属，以展开工作，同时陈宪会调来数百民兵入住县城，这些民兵将是这些司法官员的坚实后盾。
法官，检察官，警察局长掌握县城里的司法权利，作为对县城自制团体的制衡。
陈宪还会向镇上派遣一个由一个税务局长，十五个税务人员和三十个税务稽查队员组成的税务局。
税务稽查队将配备骡马，带刺刀的火绳枪，马刀，盔甲！稽查人员都是从老兵和民兵中挑选，再经过马步兵训练和专门培训的武装人员，他们的主要作用就是查税和征税，以保证陈宪的利益。
陈宪还会向县城派遣一个审计机构。
对于陈宪的提议，县里的大户和富户们虽然听不大懂，但也没人敢反对，都纷纷表示赞成。
接下来陈宪又详细说明了选举的办法，和获得选举权利的条件。
要获得选举和被选举权，有两个条件，第一缴税额度必须达到一定的数目，其中获得选举权缴税额度不大，一般富户就能达到，但要想获得被选举权，缴税的额度就相当不少。
政府成立在即，但未来的税收却无法统计，自然也就无法统计谁有选举权，谁有被选举权。
为了解决这个问题，陈宪要求各家可以提前一年预交税款，预交数额完全自愿，未来税务局会收税时，会按照预交额度抵扣，少了也不要紧，补缴就可以。
第二个条件是必须送一名直系子弟，前往陈宪所在的南庄子上学，其家属才有资格获得选举权。
对于陈宪的这两个要求，镇里的大户都看作是敲诈和要人质，但也没人敢说半个不字。
最后，陈宪又给每个大户富户代表发了一本说明小册子，才放他们回去。